Краткий контент-анализ российского законодательства в сфере обеспечения безопасности 1970-2014 гг. (слова "безопасность", "опасность", "риск")

Объект исследования – документы справочной правовой системы КонсультантПлюс (consultant.ru), представленные в локальных информационных банках «Российское законодательство» и «Технические нормы и правила (строительство; отраслевые технические нормы)» на I-е полугодие 2015 г.

Информационный банк «Российское законодательство» включает

• нормативные акты РФ, регулирующие все виды хозяйственной деятельности;
• акты официального разъяснения действующих норм, регулирующих отдельные сферы деятельности;
• иные правовые акты общего характера и акты отраслевого значения;
• законы СССР и другие нормативные акты советского периода, представляющие интерес в настоящее время.

По данным consultant.ru в информационном банке «Российское законодательство» представлены все отрасли законодательства, регулирующие общественные отношения во всех сферах деятельности.

Информационный банк «Технические нормы и правила» имеет два подраздела – «Строительство» и «Отраслевые технические нормы».

Подраздел «Строительство» содержит нормативно-техническую документацию, связанную со строительством, градостроительством и архитектурой: СНиП, СНиР, ГОСТ, ГОСТр, ВСН, ГСН, ГСНр, ГЭСН, ГЭСНр, ГЭСНм, ГЭСНп, ЕНиР, МДС, НПБ, ФЕР, ФЕРр, СП и другие документы.

Подраздел «Отраслевые технические нормы» содержит государственные стандарты и другие нормативно-технические документы технического регулирования в основных отраслях экономики:

• пищевая промышленность, легкая промышленность, комбикормовая и микробиологическая промышленность;
• растениеводство и животноводство;
• медицина и фармацевтика;
• метрология, сертификация и стандартизация, а также техносферная безопасность;
• транспорт и связь;
• электроника и электротехника;
• охрана труда.

Предмет исследования – динамика употребления слов “безопасность”, “опасность” и “риск” в отечественном законодательстве в 1970-2014 гг.

Методика исследования – количественный анализ текстов с целью последующей содержательной интерпретации выявленных числовых закономерностей (контент-анализ).

Предварительные результаты проведенного контент-анализа:

Начиная с середины 1990-х гг. резко выросло общее количество отечественных нормативно-правовых и нормативно-технических документов (далее - нормативов),  в которых употребляются слова «безопасность», «опасность» и «риск» (Рис. 1).

Рис. 1. Количество российских нормативных правовых и нормативно-технических документов, в которых употребляются слова «безопасность», «опасность» и «риск»

В частности, за 1994-2014 гг. количество нормативов, содержащих слово «безопасность», выросло в 7,7 раз, слово «опасность» - в 7,2 раз, слово «риск» - в 25 раз. При этом в начале 2010-х гг. количество нормативов со словом «риск» в 1,7 раз меньше, чем с «опасностью» и в 3,7 раз меньше, чем с «безопасностью» (Рис. 1).

В структуре таких нормативов доминируют законодательные нормативные правовые акты – на них в начале 2010-х гг. приходится 65-67% документов со словами «безопасность» или «опасность» (Рис. 2)  и более 77% - со словом «риск».

Рис. 2. Количество российских нормативов, в которых употребляется слово «опасность»

Вместе с тем в начале 1990-х гг. абсолютная доля нормативов со словами «опасность» и «безопасность» резко, более чем вдвое, снизилась среди нормативных и правовых актов (в 1990 г. составляла соответственно 20 и 33%, а в 2014 г. – 8 и 18%). При этом там же абсолютная доля нормативов со словом «риск» только росла и в 2014 г. достигла 6% (Рис. 3).

Рис. 3. Доля документов со словом «безопасность», «опасность» и «риск» в общем количестве российских нормативных правовых документов

Абсолютная доля нормативов со словом «риск» среди строительных технических норм составляла в 2014 г. также 6%, а среди других отраслевых технических норм и правил – 11%. Однако скорость насыщения российского законодательства словом «риск» после 1990 г. кратно превосходит словоупотребление и «опасности», и «безопасности».  Если относительная доля нормативов со словом «опасность» и «безопасность» по сравнению с уровнем 1990 г. сократилась к 2014 г. соответственно на 12 и 29%, то со словом  «риск», наоборот, выросла - более чем  в 10 раз (Рис. 4).

Рис. 4. Индексы доли нормативов со словом «безопасность», «опасность» и «риск» в российской законодательной базе (1990 г. = 1)

В начале 2010-х гг. в России принимается ежегодно в среднем 830 нормативов со словом «риск» (Рис. 5), 1200 со словом «опасность» и 2560 со словом «безопасность», тогда как в 1985-1989 гг. их в среднем принималось за год - 28, 98 и 195 соответственно.

Рис. 5. Количество принятых новых нормативов со словом «риск»

Подавляющее большинство принимавшихся новых нормативов со словом «риск» приходится на область законодательных нормативных и правовых актов (Рис. 5).

Скачкообразный рост разработки и принятия нормативных правовых актов со словами «безопасность», «опасность» и «риск» проявился с середины 2000-х гг., что во многом связано с началом проведения реформы технического регулирования. При этом практически не наблюдался аналогичный рост принятия новых технических норм и правил в строительстве, а примерно двукратный всплеск отраслевого нормотворчества со словами «риск», «безопасность» и «опасность» был только на рубеже 2010-х гг. (Рис. 5, Рис. 6).

Рис. 6. Количество принятых новых нормативов со словом «безопасность», «опасность», «риск»

До Перестройки в России шли планомерные разработка и принятие новых  технических норм и правил в сфере обеспечения безопасности (с употреблением слов «опасность» и «безопасность»), а в Перестройку наоборот произошло сокращение выпуска таких новых технических норм и правил именно в области строительства. Но все-таки в целом сохранялась пирамидальная структура из многочисленных «опорных» технических норм и штучных «основозадающих» правовых актов (см. Рис. 6 до 1990 г.).

 Сразу после начала радикальных реформ 1990-х гг. количество вновьпринимаемых нормативных правовых актов со словами «безопасность», «опасность» и «риск» не только сровнялось, но и в 2-3 раза превысило количество аналогичных технических норм и правил (их выпуск изменился несущественно). Только с началом реформы технического регулирования с середины 2000-х гг. произошел примерно трехкратный рост вновь принимаемых  технических норм и правил, но вместе с тем количество выпускаемых нормативных правовых актов выросло почти в 6 раз (Рис. 6). 

Полным ходом идет реформирование российского законодательства в сфере безопасности в «перевернутую пирамиду», когда «основополагающих» нормативов стало существенно больше «технических» (Рис. 7). Это может объясняться ростом угроз социально-экономического характера при радикальном реформировании больших исторически сложившихся социо-технических систем из советского наследия (добывающая и обрабатывающая промышленность, энергетика, транспорт, строительство, наука, образование, здравоохранение, культура, торговля, армия, внутренние силовые структуры, сельское хозяйство, ЖКХ, пенсионная система и др.) и создании новых систем жизнеобеспечения (финансовый рынок, налоговая система, страхование, СМИ, смягчение и ликвидация последствий ЧС, мобильная связь, профессиональный спорт и др.).

Рис. 7. Структура действующих нормативов со словом «безопасность», «опасность», «риск»

Другими словами, строительство новых материальных объектов замораживается (Рис. 7), а на эксплуатации изношенного индустриального хозяйства «производства товаров» воздвигается виртуальная надстройка новой постиндустриальной экономики «производства услуг» (Рис. 8).

Рис. 8. Структура произведенного национального дохода (до 1988 г.) и производства валового внутреннего продукта (1990 г.=100)

Следует специально отметить, что численное распределение действующих нормативов со словом «риск» с середины 1990-х гг. изменилась незначительно – и уверенно задает тренд в нормотворчестве к «перевернутой пирамиде» (Рис. 4, Рис. 7, Рис. 9) - последствие деиндустриализации общественных отношений и перехода в постиндустриализм российского анклав-периферийного типа (идеологи реформ часто называют это фатальным переходом в «общество риска»).

Рис. 9. Структура действующих нормативов со словом «риск»

Бывшая парадигма нормотворчества «построил – обслуживаешь – следишь за угрозами» быстро сменяется новацией «ждешь инвестиций – эксплуатируешь понастроенное – страхуешь риски».

Более привычная и традиционная для индустриализма картина употребления слов «безопасность», «опасность» и «риск» наблюдается в отечественном нормотворчестве в сфере промышленности. Несмотря на рост законодательных инициатив, здесь пока доминируют технические нормы и правила (Рис. 10).

Рис. 10. Структура действующих в промышленной сфере нормативов со словом «безопасность», «опасность», «риск»

Особенно резкий рост общего числа действующих нормативных правовых актов в сфере промышленности с 1990-х гг. наблюдался именно со словом «риск»).

Рис. 11. Структура действующих в промышленной сфере нормативов со словом «риск»

В промышленной сфере резкий всплеск разработки и введения в действие нормативов со словами «безопасность», «опасность» и «риск» происходил на рубеже начала 2010-х гг. (Рис. 12).

Рис. 12. Количество принятых в промышленной сфере новых нормативов со словом «безопасность», «опасность», «риск»

При этом на промышленную сферу приходилось более 50%  таких вновьпринятых технических норм и правил, но не более 7% всех «безопасных» нормативно-правовых актов в стране (ср. Рис. 6 и Рис. 12).

Другими словами в промышленной сфере в меньшей степени проявляются «правовые» новации со словами «безопасность», «опасность», «риск», а эти важнейшие понятия в промышленных нормативах больше наполнены «техническим» содержанием. На сегодня в промышленной сфере уже в половине отраслевых технических норм и правил употребляется слово «безопасность», а в трети – «опасность» или «риск» (Рис. 13). Это косвенно свидетельствует о «техническом» ответе на рост техногенных угроз, вызванного реформой технического регулирования, расчленявшей целостные советские технические нормы и правила на постсоветские конкурирующие составляющие «безопасность» и «качество».

Рис. 13. Доля документов со словом «безопасность», «опасность» и «риск» в общем количестве российских отраслевых технических норм и правил в промышленной сфере

В промышленной сфере с начала 2010-х гг. слово «риск» становится лидером  по употреблению именно в отраслевых технических нормах и правилах (слова «опасность» и «безопасность» доминируют в технических нормах и правилах в строительстве) – на 2014 г. в России действует уже почти 400 таких документов со словом «риск» (Рис. 14).

Рис. 14. Количество российских нормативов в промышленной сфере, в которых употребляется слово «риск»

Сравнение данных, представленных на Рис. 1 ‑ Рис. 14, показывает, что примерно с середины 2000-х гг. слова «безопасность», «опасность» и «риск» становятся в промышленной сфере ключевыми «смысловыми наполнителями» технических норм и правил, тогда как в целом  в российском нормотворчестве эти слова господствуют в основном в правовых актах.  Технические нормы и правила более подвижны (под тем же воздействием изменений техники и технологии), а правовые, как правило, более поджаты гнетом господствующих идеологем («несвободны»). В последнее время наблюдается и противоположная тенденция – быстрее «штампуются» нормативные правовые акты. Однако такие структурно сложные и многослойные понятия, называемые словами «безопасность», «опасность» и «риск», не могут быть раз и навсегда, четко и  однозначно определены с юридической чистотой и точностью. Ведь по природе своей все опасные явления носят пороговый, пограничный характер, - для области «обеспеченной безопасности» необходима постоянная «демаркация границ» из сдерживающих опасности ограничительных норм и правил. Другими словами понятия «безопасность», «опасность» и «риск» требуют постоянного наполнения современным содержанием, это вопрос договоренностей (терминологических конвенций), а не правовых откровений «лучшей международной практики»[1].

В первом случае необходимо изучать вполне конкретные «темные стороны» российской постиндустриальной техносферы, а во втором – «темную историю» западной правой системы постмодерна. Обе эти задачи важны и не отрицают друг друга. Но в методическом плане и отечественном ракурсе реформ продуктивнее решать проблему современных трактовок ключевых понятий безопасности начиная с анализа техногенных опасностей в российской промышленности, и даже более предметно – в сфере промышленной безопасности. Так в России первый оригинальный (не обложечный перевод международного стандарта) норматив об анализе опасностей и оценке риска в промышленной части техносферы  был утвержден Госгортехнадзором России в 1996 г.:

 - РД 08-120-96. «Методические указания по проведению анализа риска опасных промышленных объектов». (Утв. Госгортехнадзором России 12.07.96, Постановление № 29. Разработаны НТЦ "Промышленная безопасность" и внесены Управлением по надзору в нефтяной и газовой промышленности Госгортехнадзора России).

Первый пересмотр этого документа состоялся через 5 лет:

 - РД 03-418-01 «Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов» (утв. Госгортехнадзором России 10.07.01 №30. Разработчики: Госгортехнадзор России, ФГУП «НТЦ «промышленная безопасность»);

Второй пересмотр документа произошел через 15 лет:

 - РБ-2015 Руководство по безопасности «Методические основы по проведению анализа опасностей и оценки риска аварий на опасных производственных объектах» (утв. Ростехнадзором в 2015 г. Разработчики: Ростехнадзор, ЗАО НТЦ ПБ)

Риск – многозначное понятие, но в промышленной сфере под анализом риска (сокращение от «анализ опасностей и оценка риска») понимается процесс выявления и оценки возможных негативных последствий от аварий и инцидентов на конкретных опасных производствах (технологических системах) и представление этих последствий в количественных, возможностных показателях опасности аварии, необходимых для оптимизации адресных организационно-технических мероприятий по обеспечению промышленной безопасности.

В отличие от большинства нормативов, затрагивающих описание опасностей в техносфре, в области промышленной безопасности под риском аварии понимается не сама опасность или какая-то скрытая угроза, а мера опасности еще не происшедших промышленных аварий, характеризующая их масштаб и возможность возникновения (более подробнее историю определения этого термина можно проследить по РД-08-120-96, РД 03-418-01 и РБ-2015). Самые сложные первые десятилетия становления риск-терминологии в промышленности (см., Рис. 11-Рис. 14) происходили в России во многом в сфере обеспечения промышленной безопасности.

*  *  *

Вышеприведенный краткий контент-анализ не позволяет детально оценить содержательную часть нормативов и значимость использованных в них понятий «безопасность», «опасность» и «риск», но обозначает некоторые важные тенденции в отечественном правовом и техническом нормотворчестве:

1. в подавляющем большинстве нормативов слово «риск» используется как синоним понятия, обозначаемого словом «опасность»;
2.  понятие «риск» чаще всего употребляется для усиления эмоциональной окраски восприятия скрытых или стохастических сторон опасных явлений, дополнительного привлечения внимания к «опасности», в обоснование дороговизны и неопределенности мер «безопасности»;
3. во многих нормативах понятие «безопасность» декларативно, и зачастую употребляется вне связи с конкретной структурой опасностей, для упреждения которых и создаются системы обеспечения безопасности;
4. реформа технического регулирования существенно изменила терминологическое поле документов о безопасности – внедрение через правовые акты новых определений для известных и освоенных в российской технической культуре понятий «опасность» и «безопасность» не привело к их вытеснению «лучшей международной практикой», а только усилило существенные методические пробелы в обеспечение безопасности современной России, что наглядно демонстрирую факты небывалых для нашей страны крупных аварий в промышленности, энергетике, транспорте и строительстве.

Необходима срочная антикризисная «шунтирующая» разработка временно-актуального для новой России терминологического риск-ориентированного поля в области обеспечения безопасности в промышленности. Эмпирическое базой здесь может стать трагический опыт промышленных аварий последних десятилетий.

РискПром.рф, июнь 2015