К 20-летию Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ФЗ-116) принятого в 1997 году
Фоновые показатели аварийности – индикаторы эффективности введения инструментов регулирования промышленной безопасности
В год двадцатилетия принятия ФЗ-116 ЗАО НТЦ ПБ и РискПром.рф продолжают публикацию исторических данных об аварийности и травматизме в базовых отраслях российской промышленности на опасных производственных объектах (ОПО). Ранее уже представлялись данные об аварийности в следующих отраслях России:
01-04. Опасные производственные объекты горно-металлургического комплекса
05. Нефтегазодобывающая промышленность
06. Химическая, нефтехимическая и нефтеперерабатывающая промышленность
07. Магистральные трубопроводы
Как было показано, удельная аварийность в горно-металлургическом и нефтегазовом комплексе России резко выросла именно в годы радикального спада производства в отечественной промышленности в 1990-е гг. Планомерное снижение аварийности началось после реализации положений Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» принятого в 1997 году.
Это наглядно видно из графиков динамики показатели удельной аварийности на опасных производственных объектах в нефтегазовых отраслях промышленности России в 1990-2010-е гг.: в качестве исходных использованы только официальные данные Ростехнадзора (по количеству зафиксированных аварий) и Росстата (по объему производства или масштабу деятельности). Для выявления тенденций, сопоставления и наглядности, усредненные за пятилетний период показатели представлены в индексной форме. За 100 условных единиц приняты значения, наблюдавшиеся в 1997 г. В остальные годы показаны сотые доли от уровня 1997 г. – в этом наглядность индексов.
Рис. 1 Индексы удельной аварийности на опасных производственных объектах нефтегазового комплекса (1997 г. = 100),
/среднее за предыдущие 5 лет число аварий, соотнесенное с масштабом производства/
В 1997 г. удельная аварийность на ОПО НГК составляла (в среднем за 5 предыдущих лет): на нефтегазодобывающих производствах – 17 аварии на 1 млрд т добычи условного топлива; в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности – 16 аварий на 100 млн т произведенной продукции; на магистральном трубопроводном транспорте – 29 аварий на 1 трлн т‑км грузооборота.
Некоторые аналитики иногда склонны не рассматривать неприятные результаты реформ, декларируя, что ничего особенного в 1990-е гг. с аварийностью не происходило: число фиксируемых аварий падало всегда – и до 1990-х гг. и после, это некая общеизвестная и неумолимая тенденция технологического прогресса. Действительно, число аварий падало – это известно. Но падало и производство – это позабылось (подробнее см.: Белая книга: промышленность и строительство в России 1950–2014 гг.). Насколько "синхронно" они изменялись на Опасных и одновременно Производственных Объектах? При наблюдавшемся промышленном спаде в середине 1990-х гг. число аварий должно было снижаться гораздо сильней, – а наблюдался даже рост по удельным показателям «опасность на единицу производства». Когда система сильно изменяется (например, российская промышленность в годы радикальной деиндустриализации 1990-х гг.) привычные сведения об аварийности и травматизме перестают быть показательными (число аварий, число травм и т.п. - см. подробнее в Информационном бюллетене Ростехнадзора). В таких случаях всегда ищут более адекватные показатели исследуемых свойств – показатели изменений (вместо уже привычных и освоенных «показателей прогресса»).
Из рис.1 видно, что тенденция планомерного снижения аварийности началась и оформилась практически сразу после начала реализации положений ФЗ-116: был наведен минимальный порядок в «рыночной стихии» - и сразу показатели удельной аварийности поползли вниз, неуклонно. По историческим мерка достаточно быстро была упорядочена и обновлена традиционная сфера обеспечения промышленной безопасности – как системный ответ на новый вызов срочного окультуривания создаваемых «рыночных» структур, порождавших новые предпринимательские опасности в промышленной России.
Приведенные в этой и предыдущих заметках риск-ориентированные показатели опасности аварий на ОПО не отменяют, а только дополняют традиционные показатели аварийности и травматизма – «высвечивают» опасности аварий в переходные и кризисные периоды. Для относительно стабильных, динамически устоявшихся систем поднадзорных ОПО традиционные показатели аварийности и травматизма вполне пригодны, в достаточной степени представительны для формирования соответствующей «карты опасностей», необходимой для риск-ориентированного обеспечения промышленной безопасности.
Назначая какие-либо параметры показателями фоновых опасностей аварий важно учитывать, что аварийность и травматизм, как теневые парии промышленного производства, возникают и проявляются только в процессе индустриальной деятельности. Опасный производственный объект, как главный источник знаний и приложения сил в сфере обеспечения промышленной безопасности, даже в своем названии содержит отличительные свойства одновременно и «опасности», и «производственности». Если нет производства - нет аварий и травм. Непроизводственные объекты в этом контексте неопасны. Для оценки состояния безопасности на Опасных и одновременно Производственных Объектах необходимы специальные индикаторы, показывающие взаимодействие свойств «опасности» и «производственности».
В распространенных экономоцентричных [экономоцентризм — система взглядов, жизненных ориентаций и установок, в которых решающая роль при объяснении природы, общества, собственно самого человека, а также связей, устанавливаемых между ними, и норм, регулирующих возникающие отношения, отводится экономике и производным от нее феноменам] моделях главным показателем производства является его эффективность (лат. effectus — исполнение, действие), которая оценивается соотношением между полученными результатами производства — продукцией и услугами, с одной стороны, и затратами труда и средств производства — с другой. В такой конструкции антипроизводственные явления аварийности и травматизма плохо укладываются в традиционные показатели и как «результатов производства», и как «затрат». В господствующих прогрессистских концепциях производственной деятельности подобные «антисвойства» промпроизводства зачастую выпадают из рассмотрения. С другой стороны, ярко выраженный гуманистический характер возможных потерь при промышленных авариях и производственных травмах существенно затрудняет беспристрастные технократические оценки «ценностей ценой» (обычно ограничиваются безотносительной фиксацией абсолютного количества погибших и(или) числа аварий). Другими словами, аварийность и травматизм, как исследуемые явления, вытесняются на границу соприкосновения хорошо разработанных экономоцентричных моделей и широкоизвестных гуманистических концепций. Поэтому они плохо там видны, методически слабо изучаемы и поэтому выдавливаются на периферию «серой зоны» незнания,– в питательную среду для латентного вызревания реальных трагедий из потенциальных аварийных угроз.
В этой несоизмеримости уровней опасности аварий и эффективности систем управления промышленной безопасности и для надзорных органов, и для промышленников, и для экспертного сообщества заключена сложная методологическая проблема. При осмыслении вариантов обеспечения безопасности всегда приходится устанавливать квазибаланс между несоизмеримыми ценностями (и опасное производство, и защищенность от аварий). Во многих случаях «не существует пристойного, честного и адекватного решения», и это не зависит от предпочтений или пристрастий лица, принимающего решение. Вот мнение крупного либерального философа Дж. Грея по этой проблеме: «Несоизмеримость не свидетельствует о несовершенстве ни нашего миропонимания, ни мира, скорее она указывает на непоследовательность идеи совершенства… Несоизмеримыми могут стать блага, которые в принципе сочетаются друг с другом; такая ситуация означает, что эти блага не поддаются сочетанию каким-то наилучшим образом. Несоизмеримость может относиться к благам, которые в принципе не сочетаются друг с другом, или же к тем, что по своей природе не могут быть реализованы одновременно, в таком случае следует сделать вывод, что не существует их “правильной” иерархии».
Эта известная проблема в российских реформах игнорировалась. Например, ценность экономической эффективности ставилась неизмеримо выше ценности безопасности. Так произошло в реформу технического регулирования в середине 2000-х гг.: безопасность как фундаментальное ограничение для административной инженерии была отброшена, но вместе с этим деградировала и экономическая эффективность. Без ограничителей положительное развитие невозможно, а без тормозов – опасно. Другими словами, система принятия и исполнения правил безопасности – вовсе не барьер доброкачественному предпринимательству, а неотъемлемое условие промышленного развития, поступательного и безопасного.
В неустойчивых и переходных условиях для систем опасных производств важное значение приобретает взаимосвязь эффективности (производства) и легитимности (обеспечения безопасности). Легитимность как условие устойчивости государственной надзорной деятельности и производственного контроля – это совсем не то же самое, что их законность (легальность), т.е. формальное соответствие законам страны (в том числе требованиям промышленной безопасности). Даже законодательно установленные контрольно-надзорные функции и ответственные структуры обеспечения безопасности (и государственные, и предпринимательские, и научно-экспертные) должны постоянно подтверждать свою легитимность, т.е. обеспечивать «превращение власти в авторитет». Еще Николо Макиавелли – политик и мыслитель Возрождения (XV-XVI вв.) – определил, что власть держится на силе и согласии (эту концепцию кратко называют «макиавеллевский кентавр»). Стабильность и безопасность на ОПО не может быть обеспечена только средствами принуждения по исполнению законных требований, обязательно необходимо деятельное и благожелательное согласие небезнадзорных (и не бесконтрольных) как с правилами, так и с процедурами их исполнения (концепция «культуры безопасности», рассматриваемая не как составная часть, а как «сестра» производственной культуры).
Наглядными индикаторами оценки состояния и эффективности регулирования промышленной безопасности, являются фоновые показатели удельной аварийности в отраслевых системах поднадзорных опасных производств. Известно, что эффективность – это соотношение того, что производится, с тем, что вкладывается в производство. Поэтому по аналогии целесообразно рассматривать отношение масштаба производства к размеру аварийных потерь – т.е. недовложений и изъятий из производства (оцениваются числом фиксируемых аварий и травм, числом пострадавших, ущербом от аварий и другими абсолютными показателями). Аварийность и травматизм снижают и то, что производится, и то, что вкладывается. А вот насколько эффективно с этим удается справляться системам обеспечения безопасности, показывает динамика удельной аварийности в отраслевых системах ОПО. Поэтому для примера на Рис. 1 представлены изменения индексов (1997 г. = 100) показателей удельной аварийности на ОПО НГК в 1990-2010-х гг.
Изменения фоновых показателей аварийности соотнесенной с масштабом производственной деятельности – представительные индикаторы эффективности внедрения и использования как «старых» традиционных, так и «новых» риск-ориентированных инструментов регулирования промышленной безопасности.
Следующие наши графики будут о динамике удельной аварийности в в строительстве, обрабатывающей промышленности и коммунальном хозяйстве. Не пропустите публикацию в новостях на Safety.ru и РискПром.рф.
См. дополнительно на РискПром.рф о Фоновом риске промышленных аварий |
