Мы с вами сегодня проводим очередное заседание Комиссии по стратегическому развитию топливно-энергетического комплекса. У нас большая и насыщенная повестка дня.

Первое – это создание надёжного и прозрачного механизма обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

Второе, на что мы должны обратить внимание, – на то, что правовая база в области промышленной безопасности не должна противоречить нормам законодательства, регулирующего деятельность ТЭК.

Третье – следует сформировать чёткие признаки и критерии опасных производственных объектов, разделить их по классам.

И, наконец, четвёртое – это установление жёсткой ответственности как руководителей предприятий, так и проектных организаций и экспертов.

Сейчас нужно на порядок повысить уровень юридической, корпоративной ответственности экспертных организаций. Следует с особой тщательностью продумать вопрос об их лицензировании, выстроить прозрачную систему требований и контроля за их деятельностью.

При этом нельзя создать излишние административные барьеры. Мы с вами постоянно боремся и ликвидируем избыточные административные барьеры, нам не нужно создавать дополнительных, ненужных, но нельзя и упустить то, что государство должно контролировать.

Я прошу рассказать сегодня, доложить, как все эти вопросы предлагается решить в разработанной правительственной концепции регулирования промышленной безопасности, а также в проекте закона о промышленной безопасности, каковы механизмы, каковы сроки реализации новых подходов.

Теперь, пожалуйста, по промышленной безопасности – Кутьин Николай Георгиевич.

Н.КУТЬИН: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!

Ключевой задачей обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития является возможность распознать предпосылки угроз промышленной безопасности и эффективно бороться над их устранением. Одна из основных угроз – это уникальность нынешнего российского производства: в стране одновременно действуют и старые предприятия с изношенным оборудованием. Яркий пример тому – Магнитогорский металлургический комбинат, где прокатный стан работает с приводом на паровой машине XIX века, и новые с современными прогрессивными технологиями.

При этом новое производство вынуждено проектироваться, строиться и эксплуатироваться по правилам, написанным больше 15 лет назад. Отсюда вытекают важнейшие задачи создать условия для строительства новых объектов, простимулировать модернизацию старых и в то же время не снизить уровень безопасности, гарантировать населению сохранение жизни и здоровья.

Основные направления решения указанных задач отражены в Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учётом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года. Она была одобрена в 2011 году на заседании Правительства Российской Федерации.

В середине 2010 года Ростехнадзору было предоставлено право нормотворческой деятельности. Службе был дан статус уполномоченного органа в области промышленной безопасности за это время. На текущий момент в сфере установленных функций Службой подготовлены и законодателями приняты 12 федеральных законов, один акт Президента Российской Федерации, 23 постановления Правительства, 132 нормативных ведомственных акта.

Уважаемый Владимир Владимирович! Докладываю, что в 2011 и 2012 годах полностью выполнена программа пересдачи нормативных актов в области добычи угля, сформирована развёрнутая программа совершенствования системы государственного регулирования, включающая международные обязательства России по Конвенции Международной организации труда, поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, основные положения Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности сформированы и исполняются.

В соответствии с планом работы Службой подготовлены и синхронизированы предложения по срокам вступления в силу необходимых подзаконных актов. Все проекты уже разработаны и проходят межведомственные согласования, часть из них уже внесена на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.

Наиболее серьёзные новации предусмотрены в проекте федерального закона о внесении изменений в Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов. Данный закон в прошлом году принят в первом чтении, сейчас подготовлен во второе чтение, вчера был одобрен на заседании профильного комитета Государственной Думы.

Проектом закона вводятся уточнённые критерии идентификации опасных производственных объектов. Из их числа будут исключены непроизводственные объекты и объекты, безопасность которых обеспечивается иными формами регулирования. При этом объекты будут разделены на четыре класса опасности с учётом степени риска возникновения аварий, масштабов их возможных последствий. Предлагаемая классификация гармонизирована с подходами Европейского союза.

В целях снижения рисков техногенных аварий и одновременного исключения избыточных требований дифференцированы методы обеспечения промышленной безопасности по классам опасных производственных объектов. Прежде всего такая мера – это как режим надзорной деятельности. В отношении опасных производственных объектов первого класса опасности (и я здесь сразу дам справку: у нас на сегодняшний день около 290 тысяч объектов, в первом классе окажется около тысячи, по экспертным оценкам, это может быть даже чуть ниже) плановые проверки таких организаций будут осуществляться на основании режима постоянного надзора.

Плановые проверки организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов второго класса опасности, а таких, по экспертным оценкам, будет чуть больше 20 тысяч объектов, это где-то 10 процентов от сегодняшнего числа, будут производиться не чаще одного раза в год; третьего класса опасности – одного раза в три года; а в отношении опасных производственных объектов четвёртого класса проверки органам надзора в области промышленной безопасности планироваться не будут, и будут осуществляться по необходимости с представлением прокуратуры или иных органов власти.

Информация по результатам текущего состояния промышленной безопасности, в том числе по данным производственного контроля и проверок, будет собираться преимущественно в электронной форме. Благодаря этому будет создан тот непрерывный контроль, который позволит, не требуя лишних бумаг от предприятий, обеспечить приемлемый уровень промышленной безопасности.

Исходя из предложений предпринимательского сообщества разработан и ряд горизонтальных поправок, исключающих избыточные процедуры в функции надзорных органов по всем классам опасных производственных объектов, таких как, например, выдача разрешений на применение технических устройств. Такие меры согласуются с расширением перечня объектов технического регулирования и замещением устаревшей разрешающей нормы.

Исключаются барьеры для модернизации основных фондов и внедрения инновационных технологий. Создаётся правовой режим, при котором проектировщик строящегося или реконструирующегося опасного производственного объекта сможем заложить индивидуальные для конкретного объекта требования по его безопасной эксплуатации, обосновав их с помощью анализа риска аварии.

Ещё раз подчёркиваю, что речь идёт об обосновании риска аварии на основе разработанных индивидуальных требований проектировщиком, а не на основе норм и правил, действующих в Российской Федерации. Предметом проверок в таком случае станет соблюдение эксплуатирующей организацией разработанного проектировщиком, имеющим положительное заключение экспертизы обоснования безопасности.

Предлагаем также отказаться, к сожалению, от коррупционной ёмкой функции Ростехнадзора по утверждению и заключению экспертизы промышленной безопасности, при этом возложив всю полноту ответственности за качество экспертиз, вплоть до уголовной, на экспертов. Соответствующий проект также внесён в Государственную Думу Российской Федерации. Данная функция, считаем, может полностью выполняться в рамках лицензирования экспертных организаций, и исключение двойного контроля пойдёт только на пользу.

Разработана также информационная подсистема комплексной системы информатизации Ростехнадзора СПК-мониторинг, позволяющая оптимизировать порядок предоставления сведений, получаемых от эксплуатирующих организаций, и также их составы. Сейчас пробное опробование такой системы происходит вместе с организациями «РусГидро» и ФСК. Подсистема обеспечит сбор, хранение и автоматизированную обработку информации, поступающей от служб производственного контроля эксплуатирующих организаций, в том числе о состоянии основных производственных фондов.

Таким образом, создаётся информационная основа для применения обоснованных, адекватных и современных мер регулирующего воздействия в отношении хозяйствующих субъектов с целью предупреждения возникновения рисков аварий и стимулирования применения инноваций в производственных процессах.

Уважаемые коллеги! В целом в течение 2013 года мы рассчитываем совместно с бизнесом завершить формирование нормативной базы и информационно-технологических решений для новой системы регулирования, пройти переходный период, связанный с необходимостью адаптации бизнеса, в том числе с необходимостью идентификации ОПО по четырём классам опасности.

Основной экономический эффект инноваций может быть получен уже начиная с 2014 года. Так, по оценкам «Деловой России», суммарная экономия бизнеса только на процессуальных изменениях составит более 20 миллиардов рублей в год. Ещё более существенный эффект даст возможность строительства и реконструкции ОПО с применением индивидуальных требований промышленной безопасности. По данным РСПП, это может быть более 1 триллиона рублей в год с учётом косвенных затрат.

Уважаемый Владимир Владимирович, в связи с этим прошу обратить внимание на отдельную любовь должностных лиц на свой лад трактовать законы и создавать искусственные барьеры. Поэтому необходимо с учётом изменений, вносимых в Закон о промышленной безопасности, дать поручение ещё раз рассмотреть необходимость внесения соответствующих уточнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Технический регламент о безопасности зданий и сооружений, окончательно закрепив риск-ориентированные методы обоснования безопасности проектирования и строительства ОПО. И сделать это надо до конца текущего года.

В настоящее время в Государственной Думе ко второму чтению готовятся поправки в Градостроительный кодекс, и это можно успеть даже в весеннюю сессию. Считаем, что это полностью обосновано и такие предложения бизнесом подготовлены.

Основой для определения перспективных направлений деятельности государства в сфере безопасного функционирования производственной, социальной и рыночной инфраструктуры будет служить инфраструктура промышленной безопасности как элемент и неотъемлемая часть национальной экономики.

Инфраструктура промышленной безопасности будет включать в себя в том числе и такие элементы, как система прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, механизмы адекватной корректировки требований безопасности с учётом развития технологий и внедрения инноваций, дистанционный контроль за объектами ОПО на базе информационно-технологических систем; комплекс мер государственной поддержки, разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности.

Уверен, что реализация разработанных новаций позволит сформировать сбалансированную систему регулирования, соответствующую перспективным требованиям и задачам, учитывающую интересы всех сторон социального партнёрства. Ещё раз говорю, учитывая тот промышленный потенциал, который есть, как старый, так и новый, инновационный.

Спасибо.

В.ПУТИН: Спасибо.

Ужесточать ответственность, конечно, нужно, вплоть до уголовной, может быть, как Вы сказали. С экспертами надо поаккуратнее. Я думаю, что это только в том случае, если сознательно искажают какую-то информацию, потому что эксперты решения же не принимают. Принимают решения чиновники. А то так мы, знаете, можем скатиться до того, как в Италии взяли и осудили учёных за то, что они не предсказали землетрясение или плохо предсказали.

Можно вообще скатиться в средневековье. Здесь аккуратнее нужно. Но то, что ответственность нужно ужесточать – это правильно, но критерии должны быть жёсткие и понятные всем. В целом согласен, проработаем, давайте в протокол соответствующее положение запишем.

Пожалуйста, «СИБУР» – Конов Дмитрий Владимирович.

В течение двух последних лет государство последовательно проводит две линии, одновременно ужесточая контроль за соблюдением нормативов промышленной безопасности и занимаясь обновлением правил и норм, модернизируя и упорядочивая всю систему. Кажется, именно сочетание этих двух мер одновременно поможет ускорить модернизацию российской экономики. Каждая из них по отдельности, к сожалению, имеет много отдельных недостатков.

Много было сказано о неэффективности существующей на сегодня системы правил промышленной безопасности, и я в своей презентации постараюсь отдельные моменты этого раскрыть.

Что ещё важно, и о чём, может быть, не сказал руководитель Ростехнадзора, это то, что в нынешней концепции, которая вводится через законы и подзаконные акты, есть два ключевых момента.

Один – это, что было сказано, классификация особо опасных объектов по классам. И второй – это наличие двух подходов: предписывающего, классического подхода, регулирующего метры и тонны, который более простой в применении, но не допускает адаптированных под конкретную технологию и конфигурацию решений, и резко ориентированного, или расчётного подхода, который требует большей квалификации и использования утверждённых методик, но позволяет адаптировать современные инновационные разработки под регуляторную среду каждой из стран.

Каждый из этих методов используется. Европа, например, использует подход, в котором больше риск ориентированный, и США – классически предписывающий. Но в целом оба подхода имеют право на существование, и в нынешней концепции они учтены.

Второе важное дополнение, и это то, о чём руководитель Ростехнадзора тоже достаточно активно сказал, это то, что система должна покрывать все стадии жизни промышленного объекта: как эксплуатацию промышленного объекта, которая во многом регулируется Ростехнадзором, и в сегодняшнем 116-м законе регулируется, который проходит одобрение в Думе, так и стадию проектирования и строительства, которая регулируется в основном Минрегионом и другим законом, 364-м Федеральным законом, который также в Думе идёт.

Если посмотреть на третьем слайде схему, каким образом проводится решение по промышленной безопасности и по проектированию, то в принципе видно, и я только на этом остановлюсь, что в системе, которая существует сегодня в России, по сравнению с тем, что существовало в Советском Союзе, отсутствует один ключевой элемент – это постоянное обновление или постоянная связь между разработкой нормативов и передовой практикой проектирования.

В Советском Союзе эту роль выполняли отраслевые научно-исследовательские проектные институты. В современной России при всех других присутствующих компонентах именно этой связи постоянной работы по обновлению: спроектировал – измени норму, нашёл новое решение, ввёл новые технологи – измени нормы и сделай их применимыми, эта связь многие десятилетия отсутствовала. И, к сожалению, мы на сегодня имеем накопленный эффект отсутствия обновления норм и правил.

Промышленные компании и государства-регуляторы находятся в постоянной дискуссии по поводу того, какие мероприятия в какой степени влияют на реальный уровень безопасности. Если посмотреть на любую индустриальную компанию, то есть три основные группы, на что влияет регулирование в области промышленной безопасности и техническое регулирование в отношении компаний.

Первое – это создание новых мощностей, и здесь определяется техническим регулированием расстояние между объектами, это влияет на площади, это влияет на материалоёмкость, конструкции, требования к автоматизации и аппаратное оформление.

Второе – это стоимость эксплуатации мощностей. Любая дополнительная труба, протянутая на дополнительное расстояние, это затраты на перекачку средств, это энергетические потери, это дополнительный ремонт и изоляция.

И третья группа – это затраты на доведение до изменяющихся и вводимых заново норм и правил при изменении регулирования.

Дальше я приведу несколько очень коротких примеров в отношении компании «СИБУР», каким образом по каждой из этих групп регулирование отражается на наших проектах или на нашей текущей эксплуатации.

На пятом слайде – картина одного из объектов, который мы завершили строить физически (от первой сваи до завершения) за 37 месяцев, который сейчас запускается, проектированием и утверждением проекта, которым мы занимались до этого 45 месяцев. Если посмотреть на сам объект, то он достаточно капитало- и материалоёмкий: в нём 2,5 миллиона кубических метров земляных работ, почти 80 тысяч тонн бетона, 300 килограммов трубопровода, 3 тысячи километров кабеля, 40 тысяч тонн оборудования и металлоконструкций. И поэтому любое, даже самое незначительное изменение параметров очень сильно отражается на его показателях, на затратах, которые мы несли.

На слайде № 6 показано, каким образом. Справа – предложения иностранного проектировщика. Эта технология используется на нескольких объектах вне России, уже работающая несколько лет, хотя сам по себе этот объект крупнейший в мире по этой технологии. И то, что удалось сделать с использованием передовой методики определения потенциала взрыва внутри российского регулирования, и, по сути, увеличение площади произошло на 20 процентов практическим таким же увеличением капитальных затрат. И я хочу сказать, что это то, что удалось сделать в результате большой работы совместно с регуляторами в рамках текущей системы регулирования, потому что изначально, если просто применять те нормы, которые есть, предписывающий подход, площадь была на 65 процентов больше.

И что наиболее интересно, может быть стоит говорить не только о самих нормах, сколько о синхронизации между различными отраслями регулирования, потому что основное, что определяло расстояние между объектами и площадь объекта – это норма, которую разрабатывает МЧС, она касается пожарной безопасности. Само МЧС считает её рекомендательной, а Главгосэкспертиза, Ростехнадзор считают её обязательной к применению.

На слайде № 7 очень короткое графическое отражение плана тоже одной из установок внутри этого комплекса. И в синих рамках показано оборудование – это отсечные клапаны, которые не требуются на таких же объектах, работающих в других странах мира, и требуются в России при прямом применении предписывающего подхода. Для конкретно этого объекта это 88 позиций стоимостью порядка 300 миллионов рублей.

На слайде № 8 две графические картинки. К сожалению, верхняя картинка не российская, это крупнейший в мире нефтеперерабатывающий завод в Индии. «СИБУР» его знает хорошо, потому что на его территории мы строим завод по производству синтетического каучука по нашей технологии. Внизу одна из наших установок, одно из наших предприятий.

Это не совсем идентичные, безусловно, установки, но то, что, мне кажется, важно, зрительно практически любые объекты, построенные в России и не в России, имеют такие же параметры: очень плотное расположение мощностей вне России и очень разбросанное расположение в России. Любые увеличенные разрывы приводят к энергопотерям, большим затратам на ремонт и изоляцию. Мы видим, что эта ситуация на сегодня изменяется, но, может быть, недостаточно быстро.

Второй аспект по текущей эксплуатации – это количество экспертиз промышленной безопасности, которые мы должны проходить, как любая индустриальная компания (в «СИБУРе» 27 площадок) в течение одного года. «СИБУР» в год – 27 предприятий – проходят более 10 тысяч экспертиз промышленной безопасности по техническим устройствам проектов. При этом примеры проектных решений, для которых требуется экспертиза промышленной безопасности, например, это замена регулирующего клапана одного производителя на абсолютно аналогичный по характеристикам, но произведённый другим производителем.

Важная тема, особенно важной она становится в связи с тем, что в систему закладывается рискориентированный или расчётный подход, – это методики, которые используются. На слайде № 9 графически мы показываем, например, те вещи, с которыми мы сталкиваемся сейчас при проектировании своего одного из крупнейших новых объектов, когда методика, используемая в России и вне России на аналогичных и работающих в России, не работает такого рода технология, а в других странах работает, и расчётная модель делается проектантом, который эти мощности строил.

И мы видим, что этот расчёт, заложенный в методики сегодняшней в России, даёт совершенно другие параметры и совершенно другие зоны сильных разрушений. Если радиус вне России считается 23 метра, то радиус в России считается 165 и, например, взрывонезащищённые операторные в этом примере будут расположены вне России на расстоянии 100 метров от объекта, а в России – на расстоянии 2,5 километра.

Ещё одна, третья тема из тех, которую я поднимал в начале, это влияние изменяющегося регулирования ретроспективного, то, что уже было создано.

Одно из среднестатистических предприятий «СИБУРа» – 140 гектаров, 2 тысячи сотрудников и 21 опасный производственный объект. Запущен в 1932 году, мощности вводились в 60-х, 70-х, 2000-х и сейчас, в 2013 году, завершаем ещё одну мощность. На ней находятся 32 операторные. В 1997 году с обновлением в 2003-м возникли новые требования к конструкциям операторных, которые не учитывали никакой статистики аварий, инцидентов. Мы понимаем, такие же технологии, работающие вне России, и большинство аналогичных зарубежных производств никаких изменений не претерпели с точки зрения операторных.

И третье, что производство, построенное по технологиям не последних двух десятилетий, может быть требует большего количества линейного персонала непосредственно на оборудовании, нежели чем в операторных. Поэтому те регуляторные нормы, которые были введены и обращались на любой объект, на любую операторную, которая действовала до его введения, они не только не увеличивают, но во многих случаях на самом деле уменьшают уровень промышленной безопасности.

Все эти примеры, если честно, были приведены не для того, чтобы сказать, как всё плохо, а, скорее, обозначить ту работу, которую Ростехнадзор и Главгосэкспертиза, как нам представляется, должны провести до конца 2013 года, желательно для того, чтобы оба закона – 116-й ФЗ и 384-й ФЗ – и огромное количество поднормативных актов для предписывающего подхода и большое количество новых методик для риск-ориентированного или расчётного подхода принять и ввести.

На слайде № 11 наиболее важное, с нашей точки зрения, было перечислено в докладе руководителя Ростехнадзора. Что может быть важно на сегодняшний момент, я бы очень поддержал то предложение, которое сделал руководитель Ростехнадзора по поводу 384-го Закона по поводу узаконивания обоснования промышленной безопасности и возможности её использования в проектировании и новом строительстве. И это нам кажется на сегодня ключевым моментом в создании системы верхнего уровня.

Может быть не звучало сегодня напрямую, но часто звучит в диалоге опасение, причём неправильное опасение, в том числе многих государственных органов, то, что они будут оставлены одни в течение 2013 года на то, чтобы довести все нормы и правила до новых. На слайде № 12 есть несколько цифр о «СИБУРе», который инвестировал в 2012 году 81 миллиард рублей, в 2013-м – около 100 миллиардов рублей, и четыре проекта среднего размера, которые мы сделали в последние четыре года.

Каждый из этих объектов мог быть построен в рамках 10-процентной экономии бюджета инвестиций одного года. «СИБУР» последние пять лет инвестировал каждый год столько же, сколько зарабатывал в виде чистой прибыли. И этих новых объектов можно было бы построить гораздо больше. Я надеюсь, что ту работу, которую мы будем проводить совместно в течение 2013 года, и, надеюсь, под плотным обозрением, под плотным контролем Комиссии, сможет дать нам такую возможность, и не только нам, но и другим компаниям, которые заинтересованы в строительстве новых мощностей.

В.ПУТИН: Спасибо. Молодцы, хороший у вас объём инвестиций, ничего не скажешь. Здорово!

Пожалуйста.

А.ДВОРКОВИЧ: Два слова.

Я бы хотел попросить Вашего указания, чтобы мы сейчас быстро довели до принятия тот законопроект, который есть в Думе, и параллельно завершили работы над теми законопроектами, о которых говорилось, по Градкодексу и техническому регламенту, чтобы действительно до середины года постараться их тоже принять и синхронизировать их вступление в действие.

В.ПУТИН: Согласен полностью, так и сделаем.

Теперь по платежам в электроэнергетике, пожалуйста, Кравченко Вячеслав Михайлович.